山東省十二五期間城鄉一體化的主要障礙和著力點

一、山東省城鄉一體化進程的主要障礙

城鄉分割的戶籍制度、社會保障制度，城市生活成本的快速上漲，以及縣級政府財力的不足，阻礙了山東省的城市化進程，城鄉一體化進程進展緩慢。

1、戶籍障礙

長期以來，計劃經濟時代形成的“二元化”戶籍管理制度，使得居住在城市（城鎮）的人員稱之為“居民”，居住在農村的人員稱之為“農民”，并造成了城鄉之間在教育、醫療、社保等方面的待遇差異和不均衡問題，戶籍制度成為城鄉一體化進程的重要障礙。

目前，山東省實施的戶籍制度是取消農業與非農業戶口性質劃分，放開縣域內戶口遷移政策，實行《外來人才居住證》制度，取消投靠人員戶口遷移條件限制。公民在縣域內（含縣級市）有合法固定住所，本人及其直系親屬均可在住所所在地落戶。但在實施過程中，存在大量的農民工因為農業戶口的限制，在城市中艱難生存。

2、制度障礙

城鄉分割的戶籍制度，導致了一系列的城鄉二元制度存在，如養老保障、醫療保險、子女受教育機會等。即使農民進入城市，在沒有取得非農戶口的條件下，也無法享受與城市居民同等待遇，在山東省有超過1000萬人處于這種尷尬的境地。

農村養老保險不僅覆蓋面低，而且保障水平較差?！渡綎|省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》規定，個人繳費標準分為100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，當地政府可根據實際情況增設繳費檔次。盡管保障水平有所提高，但與城鎮居民還存在較大的差距。

農村居民以及在城市生活的農民工，都與城鎮居民存在非常大的差距，其中用城鄉人均衛生費用比衡量的數據顯示，農村居民人均衛生費用僅為城鎮居民的三分之一左右。山東省民意調查中心2008年對濟南市建筑業農民工的抽樣調查顯示，高達61.4％的農民工沒有任何保險或不知道是否享有保險。工傷、醫療、失業保險的單項參保率依次降低，分別為32.7％，21.7％和0.1％，其中三項保障項目都參加的比例僅為0.09％。

3、城鎮生活成本的不斷上升

城鎮化進程會提高農民的生活成本，包括消費、購房、社會保障等方面，農民不得不支付更高的成本。盡管工資上漲，但同樣快速上漲的城市生活成本依然威脅著農民工的城市化生存，阻礙了山東省的城市化進程。

以城鎮居民人均家庭支出估算在城市生活的成本。從下表可以看出，2005－2009年間，城鎮生活成本直線上升，人均總支出增長了6184元，增幅為62.5%；在各分項支出中，購房與建房成本增幅為101.07%，社會保障支出增幅為80.38%，消費支出增幅為61.09%，轉移性支出增幅為42.36%。

表1：山東省城鎮居民人均家庭消費支出（2005－2009）

年份	總支出	消費支出	購房與建房支出	轉移性支出	財產性支出	社會保障支出
2005	9888.94	7457.31	475.37	1161.82	10.34	784.09
2006	11717.46	8468.40	937.20	1352.39	8.25	951.21
2007	13188.51	9666.61	1044.01	1456.07	8.35	1013.47
2008	14646.42	11006.61	749.36	1725.36	12.26	1152.82
2009	16072.80	12012.74	955.81	1653.99	35.90	1414.37

數據來源：歷年的《山東省統計年鑒》。

圖1：山東成本居民人均總支出與消費支出變動趨勢

消費支出是城鎮居民總支出的總重要部分，其中包括食品、衣著、居住、醫療、交通等方面，占總支出比重的70%以上。消費支出內部組成結構中，食品支出是比重最大的部分。2005－2009年期間，食品支出的增幅有不斷上漲的趨勢，而食品消費相對而言是缺乏彈性的，支出增長率的提高表明食品價格經歷了加速上升的過程。

表2：山東省城鎮居民人均消費支出

年份	食品	衣著	居住	家庭設備用品及服務	醫療保健	交通和通訊	教育文化娛樂服務	其他商品和服務
2005	2512.73	925.94	751.69	503.36	579.01	902.32	1039.99	242.29
2006	2711.65	1091.22	838.17	526.29	624.06	1175.57	1201.97	299.48
2007	3180.64	1238.34	1027.58	661.03	708.58	1333.63	1191.18	325.64
2008	3699.42	1394.11	1247.04	806.35	799.79	1410.45	1277.43	372.01
2009	3954.34	1548.75	1280.04	885.04	885.16	1719.68	1332.97	406.75

圖2：城鎮居民人均食品消費變動趨勢

4、小城鎮發展速度偏低

我省小城鎮發展速度偏低，且實力相對較弱，與我省整體經濟實力在全國前列的地位不相稱。目前全省共有建制鎮1111個，但其中只有2個全國百強鎮，95個千強鎮中有62個在500名之后。

目前存在的突出問題是鎮區人口規模小，集中度低。一般理論認為，小城鎮鎮域人口規模達5萬人以上，鎮區人口規模達2-3萬人，才能產生一定的規模集聚效應。山東省大部分小城鎮無論是鎮域規模還是鎮區規模，均達不到規模集聚效應的最低門檻。2008年，全省鎮域人口達5萬人以上的建制鎮有504個，占全部建制鎮的45.36%；鎮區人口達2萬人以上的有128個，占全部建制鎮的11.49%，不足1萬人的建制鎮高達780個，占總數的70.21%。

5、縣級政府的推動力顯著不足

山東目前有91個縣市，占全省縣市區總數的65.5%，在全省經濟和社會發展中具有舉足輕重的地位。但從目前縣域經濟的發展狀況來看，縣域財力不足成為制約縣域經濟發展的巨大障礙。我們用地方財政支出減去地方財政一般性收入來衡量縣級政府的財政實力，大于零代表擁有財政盈余，財政狀況良好；長期為負則存在地方財政赤字，表明縣域財力不足。

所有縣域經濟在2003－2008年間，地方財政收入均不足以彌補財政支出。以2008年的地方財政收入為例，在91個縣域經濟體中，有10個縣域地方財政收入超過20億元，有15個縣域地方財政收入在10－20億元之間，有20個縣域地方財政收入在5－10億元之間，另外超過一半的縣域地方財政收入不足5億元。而與此對比，縣域經濟體的財政支出方面，16個縣域財政支出超過20億元，31個縣域財政支出在10－20億元之間，41個縣域財政支出在5－10億元之間。

下圖描述了2003－2008年間山東省91個縣域經濟體地方財政收入、財政支出與財政赤字均值的變動趨勢?？梢钥闯?，山東省縣域經濟財政支出長期高于地方財政收入，并且兩者的距離在不斷拉大?？h域經濟體財力不足已成為一種常態，不僅出現在落后的縣域經濟體，發達的縣域經濟體也存在?？h域經濟體財政赤字不僅長期存在，而且財政赤字的額度在不斷擴大，部分縣域在2008年的財政赤字甚至超過10億元。

圖3：山東省縣域經濟體財政平均狀況

二、山東省加快城鄉一體化進程的思路：

實施農村社區化建設，強化農村社區基礎設施建設；改革城鄉戶籍管理制度，破除農民進城的障礙；防止城鎮生活成本過快、過度上漲，保障城市化進程順利；建立縣級基本財力保障體制，提高地方政府提供公共服務的能力；統籌城鄉社會保障制度，促進農村管理體制與城市管理體制的并軌；促進穩定的非農就業，支撐山東省農村社區化建設與城市化進程。

1、農村社區化建設與小城鎮建設

農村居民點布局分散、凌亂，閑置土地較多。目前，我省農村建設用地2304萬畝，占全省建設用地總面積的50%以上，其中農村居民點用地1815萬畝，占農村建設用地的79%。全省農村居民點人均用地238平方米，遠遠超出國家規定的人均150平方米的高限標準。農村村莊數量龐大、位置分散，以自然村為單位實施公共服務成本過高；各級政府財力不充足，在原有體制框架下運作，讓有限的政府財力、人員和公共服務資源，直接延伸進入每一個村莊很不現實。通過農村社區化建設，打破傳統的分散居住模式，有利于開展農村基礎設施建設，既可以盤活農村集體建設用地，加強農村宅基地管理，完善土地流轉政策，拓寬投資渠道，又可以有效地整合人力、物力、財力等各種資源，排除區域之間的各種障礙因素，集中進行水利、道路、電力、通訊等基礎設施建設，也有助于推動農村的城鎮化進程。

（1）農村社區化建設的模式

“多村一社區”模式

按照地域相近、規模適度、有利于集約配置公共資源的原則，把兩個或兩個以上的建制村規劃為一個社區，在社區層面成立協調議事機構，在村民居住比較集中的地方建立社區綜合服務中心，服務中心只是服務機構，與建制村沒有隸屬關系，也不干預村里工作。這種模式的特點是，社區服務中心的服務半徑一般掌握在2～3公里、涵蓋5～6個左右的村、輻射1500～2000戶居民?？梢暂^好地整合村鎮資源，克服服務半徑過大導致服務水平低下以及服務半徑過小導致公共服務成本過高、最終難以長久運行的問題。目前，全國共有45個縣市區實行“多村一社區”，占實驗單位總數的15.15%。如山東諸城市就采取這種形式。

“一村多社區”模式

以村民小組或自然村為單位設置社區，不改變與建制村之間的關系，主要依靠社區內的志愿者組織開展活動。全國共有21個實驗縣市區實行“一村多社區”，總實驗單位總數的7.07%。湖北省遠安在洋坪鎮雙路村實行“撤組建社”，按照“一村多社區”的模式，把原來的7個村民小組撤銷，重新按照以前的15個自然村落為單位設立15個社區。江蘇省一些地方則以自然村為單位建立“自然村社區”。廣西也根據人口居住分散，自然村較多的實際，按照地域相近、習俗相似、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿的原則，以一個或多個自然村為基礎，設置農村社區。這種實驗單位大多數分布在山區或村民居住分散的地方。

“一村一社區”模式

以建制村為單位設置社區，由村黨組織和村委會負責領導社區建設工作，在中心村建立社區綜合服務中心，有的還在村民小組或自然村建立了服務站或代辦點。這種模式是我國大多數農村開展社區建設的通常做法。北方的許多平原地區多采取這種模式。在這些地方，農村社區建設在一村一社區的基礎上，把村委會和農村社區合二而一，將原“村民委員會”改為“社區村民委員會”。這種模式的特點是，不增加管理成本和管理層，不會架空村委會，形成農村社區和村委會兩張皮現象。從統計來看，有226個縣市區實行了“一村一社區”的建置，占實驗縣市區總數的76.09%，是農村社區建設的最普遍的模式。浙江省、江蘇省、重慶市等省份規定，“農村社區原則上一般以現有建制村為基本單元，一個建制村設置為一個農村社區”。

（2）經驗

江蘇經驗：江蘇蘇州等地的農村社區建設，主要是結合蘇州較為發達的經濟特點進行的。蘇州地區地處長三角，經濟社會發達，城鄉差距較小，有利于更早地推行農村村落的社區化建設和管理，并且蘇州的村辦經濟、鄉鎮企業較為發達，所以蘇州的農村社區大多是結合企業進行的，該市的農村社區主要有六種類型，分別是融入城鎮型、拆遷安居型、規模經營型、投資開發型、休閑景觀型、股份合作型。

浙江經驗：為了搭建城鄉一體化的平臺，解決富裕起來的農村“有新房、無新村”等問題，從2003年6月始，浙江省啟動了“千村示范、萬村整治”工程。從治理村莊布局雜、亂、散，農村環境臟、亂、差等問題入手，按照布局優化、道路硬化、四旁綠化、路燈亮化、河道凈化、環境美化的要求編制規劃，不斷增加投入，積極開展建設。各（地）市相繼制定了“千村示范、百村整治”計劃。

從2003年開始，義烏市在全國率先出了推進城鄉一體化的戰略決策，制訂和實施全國第一個城鄉一體化行動綱要，編制完成浙江省第一個城鄉一體社區布局規劃。該《規劃》實施后，義烏市的農村管理結構有所改變，由“市—鎮（街道）—工作片（社區）—村”四級管理結構，轉變為“市—社區”二級管理模式（城市社區），或者變成“市—鎮—社區”三級管理模式（農村社區）。該市按照“政府補助、市場運作、信貸扶持、農戶自籌”的思路創新籌資機制，推進農村公共設施建設，市財政每年安排1億元專項資金用于城鄉一體化行動。此外，該市大力開展村莊整治，先抓“道路硬化、路燈亮化、衛生潔化、家庭美化、環境優化”，再抓“穿衣戴帽”、拆違拆空、城鄉垃圾一體化處理，并積極建設現代化新社區，實施異地奔小康工程，發展農村社會事業。

諸城：山東省諸城市在農村社區建置中，按照便于服務、便于開發利用社區資源的要求，根據各地實際情況，合理確定社區服務范圍，服務半徑一般掌握在4～5個村，居住戶數為1000戶至3000戶，有條件的地方可達到3000戶以上。規模較小的，可以適當增加村莊個數。為此，諸城對全市農村社區進行統一規劃，合理布局，確定全市設立208個農村社區，涵蓋全市1257個村莊70多萬農民。在多村一社區建設中，一般選擇一個中心村設立社區服務中心。諸城市委市政府還出臺政策鼓勵支持和推動規模小的村莊村民逐步向中心村集聚發展，以促進中心村的發展，整合優化社區資源、提高利用效率和服務水平。

（3）山東省的選擇

山東省農村地區的特點是：村莊人口規模小，布局分散。山東省大部分地區為丘陵地形，一定程度上導致村莊規模相對偏小。2008年，全省行政村平均規模為814.01人，自然村平均規模為674.14人，其中600人以下的自然村42150個，占總數的49.90%，1000人以上的自然村有16967個，占20.09%，1000人以上的大村數量偏少。同時，全省村莊布局較為分散，平均每百平方公里有46座村莊。針對上述特點，山東省在農村社區化過程中，亦更多的采用“多村一社區”模式，少數規模大的村莊可以采用“一村一社區模式”。因為只有一定規模的社區才能發揮公共設施與公共服務提供的規?；瘍瀯?。

科學規劃。在統籌城鄉發展、城鄉一體化布局的大格局中通盤考慮、整體規劃。充分考慮現有發展水平、地緣關系、歷史沿革、風俗習慣、自然條件等因素，尊重農民意愿，保護農民權益，結合城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、基本農田保護規劃等，以縣為單位，統籌規劃，因地制宜，適時的進行農村社區化建設。

經費來源。充分發揮政府的引導作用、農民主體的積極性、工業反哺和城市支持機制，構建覆蓋農村的公共財政體系和制度。

農村社區化建設過程中農民土地權益保護問題。農民土地承包權與耕地資源保護，農民宅基地權益保護，征地補償和失地農民安置等。

2、戶籍制度改革

（1）經驗

江蘇、浙江的戶籍改革：江蘇、浙江的戶籍改革措施非常相似，主要包括以下改革：一是建立城鄉統一的戶口登記管理制度。在全省范圍內取消農業戶口與非農業戶口性質，按照實際居住地登記戶口，統稱“居民戶口”。二是降低戶口準入條件。實行戶口遷移條件準入制，基本條件是：有合法固定住所或穩定職業(生活來源)?？h級市市區、縣城鎮及其以下地區，憑合法固定住所或穩定職業(生活來源)進行戶口準入，不得附加任何其他條件。三是實行有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策。進一步放寬城市在引進人才、投資、購房落戶等方面的條件限制，鼓勵智力移民、投資移民，降低進入城市的門檻。具有大學本科以上學歷或中級以上技術職稱的，可在城市先落戶后就業，以及進入城市投資興業的，可在城市落戶。四是降低對申請遷入城市投靠親屬的條件限制。

成都的戶籍改革：“最徹底的戶籍制度改革”。成都的戶籍改革進程：2003年成都取消了入戶指標限制，以條件準入制代替“入城指標”；2004年打破二元戶籍登記制度，取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分，統一登記為“居民戶口”；2006年本市農民租住統一規劃修建的房屋可入戶；2008年4月，本市農民租住私人住房可入戶，徹底打破由貨幣筑起的阻礙農民向城鎮轉移的壁壘；2010年11月成都出臺《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，宣布將在2012年實現全域成都統一戶籍，居民可以自由遷徙，并實現統一戶籍背景下的享有平等的基本公共服務和社會福利。

《意見》確定，隨人口自由流動，戶籍也跟著自由遷徙，從而建立戶口登記地與實際居住地統一的戶籍管理制度。城鄉居民憑合法固定住所證明進行戶口登記，戶口隨居住地變動而變動。根據這一規定，到2012年底前，成都將建立以身份證號碼為標識，集居住、婚育、就業、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統。這就意味著，今后在成都，不僅農村居民可以遷徙到城鎮居住，城鎮居民也可以選擇到農村定居，城鎮居民和農村居民自由遷徙不再受任何限制，而“農民”這個稱謂也不再是身份的象征，而僅僅是一種職業。

成都此次戶籍制度改革中，除了提出建立戶口登記地與實際居住地統一的戶籍管理制度，破除長期附著在戶籍上的城鄉權利不平等外，還特別明確：農民進城不以放棄農村宅基地使用權、土地承保經營權、林地承包經營權等原有利益為代價。

（2）山東省的選擇

取消戶口性質后并不等于戶口可以絕對自由地遷移。由于地區之間、城鄉之間發展不平衡，現階段還難以實現完全意義上的自由遷移。因此應該設置一定的戶口準入的基本條件：有合法固定住所或穩定職業（生活來源）?？紤]到地區之間存在社會經濟發展水平不平衡，特大城市、大城市的具體準入條件，可由各市根據本地經濟發展水平和承受能力自行確定?？h以下地區（含縣級市市區、縣城鎮），憑合法固定住所或穩定職業（生活來源）進行戶口準入，不得附加任何其他條件。

3、抑制城鎮生活成本的過快上升

農村社區化建設與城市化進程必然帶來農民生活成本的上升，要抑制房地產價格過快、過渡上漲，并通過保障性住房的供給，為城市低收入階層提供安身之所。

嚴格限制地價過快上漲，打擊囤地不建、惡意炒地等不法行為；

通過財政、稅收、金融等一系列政策措施，穩定房地產價格預期，抑制房地產價格上漲；

擴大保障性住房供給，使持續一定工作時期、有相對穩定工作的農民工，在工資水平達到標準的條件下，擁有申請保障性住房的資格。

4、城鄉社會保障一體化

（1）改革經驗

浦東模式：根據其經濟社會發展的特征以及對社會保障的客觀需求, 結合當前城鄉社會保障體系的實際,浦東新區城鄉社會保障體系的發展戰略為“13510”工程,即一種制度、三個保障、五項舉措和2010 年實現城鄉社會保障一體化。一種制度：農民市民化社會保障制度。在農村社會保障和城市社會保障之間建立一種新的社會保障制度, 即農民市民化社會保障制度, 通過構筑一個階梯, 打造城鄉社會保障之間相互溝通、相互連接和相互轉化的平臺, 逐步實現農村社會保障向城市社會保障的過渡。三個保障體系：農民市民化社會養老保障制度、農民市民化醫療保障制度、農民市民化最低生活保障制度。資金籌集：多渠道籌集。農民市民化社會保障是由政府制訂、管理和實施,農民自愿參加的社會保障制度。其資金的籌集主要來自以下幾個方面：區、鎮兩級政府的投入、集體(企業或征地商)交納的統籌資金、農民個人自愿支付的費用。

東莞模式：漸進式統一。東莞的城鄉社會保障一體化可以分為啟動、提高和銜接三個循序漸進的階段。首先由政府主導并由政府率先出資,采取多方籌集社?；鸬臋C制,并做出相關的制度安排,啟動一體化進程。啟動階段完成以后, 逐漸提高保險基金的籌資水平,相應地提高保障受益水平。逐步縮小城鄉之間社會保障水平的差距,為城鄉銜接奠定基礎，也就是城鄉保障的提高階段。當農村社會保障基金越來越充實,其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時,就要適時地實現城鄉之間的銜接,解決好兩者之間的并軌和轉換問題。差別分擔的多級資金籌集機制：東莞市按經濟發展水平將28個鎮劃分為欠發達鎮和非欠發達鎮,有差別地劃分市、鎮、村的資金負擔比例,對欠發達的鎮實施財政支持政策。

（2）山東省的模式選擇

考慮到政府財力的限制以及各地市經濟發展的差異程度，山東省亦采取初期以市為單位統籌，分地區，分時間段的漸進的城鄉社會保障一體化路徑，隨著保障水平的不斷提高，逐漸過渡為全省范圍統籌的城鄉社會保障體系。

基本保障體系的建立

在全省范圍內的所有城市與農村，不論是東部發達城市，還是西部較為落后的城市，以城市為統籌單位，建立包括養老保障、醫療保障、最低生活保障三個層面的基本保障體系。采取多方籌集社?；鸬臋C制：以各地政府為主導，鎮、村、農（居）民共同出資的方式。社會保障資金的籌集除個人繳納外，按照各地財力狀況，有差別地劃分市、鎮、村的資金負擔比例,對欠發達的鎮實施財政支持政策。根據山東省十七市的人均國民生產總值，劃分為三個梯隊：

第一梯隊：濟南、青島、淄博、煙臺、東營、威海。上述城市人均GDP均超過50000元，經濟發展水平較高。養老保險金的籌集，除個人繳納外,其余部分由市、鎮、村(居)三級按3∶3∶4比例分擔;最低生活保障費市、鎮、村(居)按4∶4∶2比例分擔。

第二梯隊：棗莊、濰坊、泰安、日照、萊蕪、濱州，人均GDP超過30000元。養老保險金的籌集，除個人繳納外,其余部分由市、鎮、村(居)三級按5∶3∶2比例分擔;最低生活保障費市、鎮、村(居)按5∶4∶1比例分擔。

第三梯隊：濟寧、臨沂、德州、聊城、菏澤，人均GDP低于30000元。對于上述欠發達地區，養老保障、最低生活保障等費用,均由市、鎮財政分擔。

基本保障體系保障水平的逐步提高

政府通過宣傳和示范作用,逐漸提高農村居民對社會保障的認知水平和風險意識,與政府一起逐漸提高保險基金的籌資水平,相應地提高保障受益水平。逐步縮小城鄉之間社會保障水平的差距,為城鄉銜接奠定基礎。

城鄉社會保障制度的市級并軌

當農村社會保障基金越來越充實,其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時,就要適時地實現城鄉之間的銜接,解決好兩者之間的并軌和轉換問題。對于農村保障水平與城市保障水平達到同一標準的項目,要實現兩者之間的并軌;對于農村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標準的項目則需要解決好兩者之間因人員流動而帶來的轉換機制問題。

城鄉社會保障體系的省級統籌

在各市城鄉社會保障制度的一體化完成后，推動山東省級范圍內的城鄉統籌的社會保障體系。

需要注意的問題：當然，一體化并不是說城鄉的社會保障水平和標準完全一致,而是指根據中國國情,打破城鄉分割的二元社會保障結構,在社會保障制度設計上把城鎮居民和農村居民作為一個整體來統籌規劃,逐步縮小城鄉之間在基本社會保障方面的差別,實現城鄉在政策上的平等、體系上的有機統一,使城鄉居民均能實現“老有所養、病有所醫、困有所扶”。

5、縣級基本財力保障制度

進一步推進完善縣域財政體制，增強基層政府提供公共服務的能力，建立和完善縣級基本財力保障機制。

基本原則

一是明確責任。地方財政是建立縣級基本財力保障機制的責任主體。省級財政要加強財政科學化精細化管理，完善省以下財政體制，加大對基層的財力傾斜和支持力度。市級財政要強化統籌所轄縣區協調發展的責任，幫助困難縣鄉提高財政保障能力?？h級財政要強化自我約束，科學統籌財力，規范預算管理，切實保障相關部門、鄉鎮基本運轉支出和民生政策支出。中央財政加大對地方財政的指導和幫助。

二是以獎代補。建立健全激勵約束機制，根據地方工作實績實施獎勵，體現政策正確導向，形成合理預期。中央財政對縣級基本財力保障較好的地區，給予激勵性獎勵，體現正向激勵。對消化縣級基本財力缺口取得成效的地區，給予保障性獎勵，支持地方財政彌補財力缺口。

三是動態調整。根據有關政策和因素的變化，動態調整縣級財力保障水平，建立保障范圍逐步擴大、保障標準逐步提高的動態保障機制。在保障范圍和標準的制定、獎勵資金安排等方面，既要保障基層政府的基本支出需要，又要切合實際，具有可操作性。

主要內容

（一）制定縣級基本財力保障范圍和標準

中央財政制定縣級基本財力保障范圍和保障標準。保障范圍主要包括人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經費包括國家統一出臺的基本工資、獎金和津貼補貼，離退休人員離退休費，工資性附加支出，地方津補貼等項目；公用經費包括辦公費等商品和服務支出，辦公設備購置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央統一制定政策，涉及農業、教育、文化、社會保障、醫療衛生、科學技術、計劃生育、環境保護、保障性住房和村級組織運轉經費等項目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設支出以及其他社會事業發展支出。保障標準根據基本保障范圍內各項目的籌資責任和支出標準，以及與財政支出相關的保障對象和支出成本差異，綜合考慮各地區財力狀況后分縣測算。中央財政根據相關政策和因素變化情況，適時調整和核定縣級基本財力保障范圍和標準。

（二）地方財政采取措施彌補縣級基本財力缺口

縣級財政要強化科學發展觀念，努力發展縣域經濟，加強收入征管，增加財政收入，努力提高財政保障能力。同時要繼續深化財政管理改革，嚴格控制和精簡財政供養人員，優化支出結構，確?？h級有關部門和鄉鎮運轉的基本支出需要和民生政策的有效落實。對于采取上述措施仍不能滿足基本財力保障的縣（市、區），省、市級財政要根據縣級基本支出需求，統籌考慮財力狀況，通過完善省以下財政體制、加大轉移支付力度等措施充實縣級財力，幫助其彌補基本財力缺口。同時，省級財政要制定必要的約束機制，加強對縣級財政預算安排和預算執行的監督管理，幫助縣級財政合理安排預算，努力提高預算編制的科學性、完整性以及預算執行的嚴肅性。對縣級基本財力存在缺口的地方，省級財政要制定保障缺口彌補方案和工作計劃，報財政部備案后組織實施。

（三）中央財政根據工作實績實施獎勵

1、對縣級財力保障較好的地區給予激勵性獎勵。根據各地縣級基本財力保障情況，核定各地縣級財力缺口額、實際缺口率和全國地方平均缺口率。將各地實際缺口率與全國地方平均缺口率相比較，實際缺口率低于平均缺口率的地區納入獎勵范圍。獎勵額根據各地區縣級財力保障努力程度，結合財政困難程度和獎勵調整系數核定。

2、對地方消化縣級基本財力缺口給予保障性獎勵。根據各地消化縣級基本財力缺口數額，結合地方財力水平和獎勵調整系數，對地方彌補財力缺口工作實績給予保障性獎勵?？紤]到消化缺口情況需要根據當年決算數據測算確定，保障性獎勵采取撥付清算制度，當年參考各地消化缺口工作計劃撥付，第二年根據工作實績進行清算，同時測算撥付下年度獎勵資金。

3、對地方工作績效給予考核獎勵。根據地方上年度縣級重點支出保障、上級財力下移等方面工作的努力程度和實際效果，對做得好的地區給予適當獎勵。逐步將各地建立縣級基本財力保障機制工作情況和鄉鎮財政管理情況納入考核范圍。對于未采取有效措施提高縣級財力保障水平，財力缺口縣缺口額繼續擴大的地區，中央財政扣回獎補資金。

建立健全監督約束機制

1、探索建立地方財政運行監控和支出績效評價體系，準確、全面地掌握財政運行情況，科學、客觀地評價地方基本財力保障的能力、努力程度和工作實績。

2、地方各級財政部門要向本級人民代表大會或人大常委會報告中央獎勵資金的使用情況，以及落實基本財力保障政策的措施與成效。省級財政部門要將有關情況匯總后報送財政部。

3、中央財政對地方上報數據資料、獎勵資金分配和使用情況進行專項檢查。各地不得通過編報虛假信息等方式騙取中央獎勵資金，不得截留、挪用中央獎勵資金，不得違規購買、更新小汽車、新建辦公樓、培訓中心，不得搞“政績工程”、“形象工程”等。否則，一經查實，中央財政將扣減獎勵資金，情節嚴重的，取消享受獎勵政策的資格。

6、穩定的非農就業

農村社區化建設與城市化進程迫切需要穩定的非農就業為支撐。農村剩余勞動力向非農產業轉移是一個必然趨勢，但同時也是一個漸進的過程，必須放在整個農村經濟發展以及城鄉互動系統內加以考慮。從影響農村非農就業的因素來看，產業結構調整和鄉鎮企業發展極大地推動了農村非農就業的發展，滯后的戶籍制度、產權不明的土地制度和不完善社會保障制度阻礙了農村非農就業的發展，勞動者較低的文化素質和技能水平則是阻礙農村非農就業的主要個人因素。（《中國農村非農就業現狀及影響因素分析》《中國經濟與管理科學》第7期）促進農村非農就業的措施可以包括：

（1）增加穩定的非農就業崗位的數量與吸納能力

創新農業產業發展思路，發展現代農業。首先，通過農業內部產業結構調整，挖掘畜牧業、水產養殖、蔬菜水果種植等勞動密集型的種養業的競爭優勢。其次，探索農村產業化經營模式，積極延伸農業生產鏈條，提高農村剩余勞動力就地轉移消化的能力。積極發展農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等涉農經濟組織，構建比較完善的農產品流通服務體系，實現農民合作組織與農產品流通體系建設的有效對接，并引導企業在接受政府各類政策扶持的同時，承擔吸納一定當地農村勞動力的義務。第三，創新農業發展思路。發展與農業生產相關的休閑旅游，創辦和推廣觀光農業、循環農業、設施農業、特色采摘等高效性農業新模式，實現農民的就地非農就業。積極探索民俗旅游與農戶住宅適度分離的發展新模式。在平原地區探索“田園式村莊”建設模式，發展以農事體驗、觀光采摘為主的旅游項目，全面推進“旅游富民”進程。

促進產業結構調整，大力發展第三產業。大力發展第三產業，充分發揮第三產業的就業吸納能力。應進一步加大投資力度，引入競爭機制，實現投資主體的多元化。調整地方企業發展戰略和發展模式，加快技術進步和體制創新，重點發展農產品加工業、服務業等勞動密集型產業，把更多的農村勞動力轉移到流通、加工和服務業領域。同時，調整服務業內部結構，促進餐飲旅游、商貿流通等傳統服務業向品牌化、規?；l展，保持其就業活力；另一方面，以社區服務業、旅游業和教育產業為突破口，優先扶持那些技能要求不高，但需求潛力大、帶動性強、能夠形成有效就業供給，并且工作崗位穩定的行業。

鼓勵農村勞動力創業，大力發展中小企業。及時出臺相關政策文件，在政策、資金、稅收、信貸等方面給予支持，鼓勵外出勞動力回鄉創業，發展農村個體私營等非公有制經濟。曾經在全國各大中城市或沿海發達地區打工的農民工，陸續帶著學到的技術和積累的資金、項目返鄉創業。鼓勵農村勞動力創業，一方面可以發揮帶頭示范作用，帶動另一批持觀望態度的欲創業者大膽創業；另一方面，通過個人創業直接吸納勞動力就業，尤其農村外出勞動力回鄉創業，為農村勞動力提供了容量大、門檻低、易接受的就業渠道。

（2）提高農村勞動力的非農就業能力

消除歧視，實施積極的農村勞動力就業政策。促進農村勞動力的非農就業，首先要消除在戶籍、養老、醫療等領域對農村勞動力的歧視性待遇，提高農村勞動力在城市生存、從事非農崗位就業的能力。其次，采取積極的農村勞動力就業政策。一是平等就業政策、農村勞動力流動政策、培訓政策、工資政策、企業用工政策、勞動力市場發育和建設政策等;二是保護農村非農就業者的合法權益，建立和完善勞動合同、勞動保護、工作強度及工作時間等制度;三是社會融合政策，促進農村進城勞動力和城市勞動力的社會融合。

加強培訓與教育，提高農村勞動力的非農就業能力。非農就業缺乏穩定性，部分原因是技能的缺乏，勞動力可替代性強。在技能缺乏的情況下，農村勞動力靠“賣力氣”實現非農就業。這種就業的替代性極強，不需要經驗的累積，用人單位對勞動力的依賴性低，因此穩定性極差。能夠留在企業的是技術工人或管理人員，這形成農村勞動力年輕時外出務工、進人中年后回鄉務農的局面。因此，我們不僅要重視農村勞動力資源的人力資本投資與技能培訓。針對不同年齡段的群體設置不同的培訓項目、培訓內容和方式。有條件的地區應率先普及高中教育，在政府財政支持下逐步推向全國。中年以上農村勞動力應注重培訓實用技能，每人掌握一到兩門實用技術，實現中年以上農村勞動力技能就業。

進一步提高非農就業培訓的能級和針對性，使農民增收具有長期性、穩定性和可持續性；對已經實現穩定就業的農民，引進市區職業教育優質資源，加大培訓投入、增強培訓強度，讓農民有能力從事中高檔工種，提高就業水平，增加就業收入；為就業困難的農村勞動者提供有針對性的就業服務。

降低非農就業的成本。注重信息引導，完善信息發布渠道，降低農村勞動力進行非農就業的搜尋成本。地方政府應組織專門人員和機構大力開拓勞動就業市場, 廣泛收集各方用工信息, 確保信息的真實可靠性, 并以電視電臺、報紙媒介、村委宣傳欄等途徑向農民傳遞各地勞動力市場的需求信息, 并使這項工作長期化, 穩定化。要建立和規范勞動力中介市場,嚴厲打擊發布虛假信息騙取農民工錢財的非法中介組織, 鼓勵發展各類專業勞動力市場, 但要嚴格控制信息價格。